EPR：国际废弃物回收体系的“硬核”手段

2020年12月18日

12月16日，为贯彻落实《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《国务院办公厅关于印发〈生产者责任延伸制度推行方案〉的通知》有关要求，四部门起草制定了《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案》（以下简称《方案》）。

那么，生产者责任延伸制（EPR）究竟是何种制度？对废弃物管理有何助益？国外在这方面又有哪些探索和尝试？本版特刊发相关报道，以飨读者。

提到生产者责任延伸制（EPR），最早应追溯到1975年瑞典政府提出的《废弃物循环利用和管理议案》。1988年，经合组织（OECD）出版了《EPR框架报告》，将其定义为一种环境政策方法，特点是“将责任转移到生产者的上游，并提供激励、鼓励措施让生产者在设计产品时考虑到环境因素。”

随着经济社会高度发展，EPR的责任也在不断丰富。从最初生产者在生产时尽量使用可再生的材料、减少环境危害，到如今责任已经超出产品本身，甚至涉及建设回收系统，生产者不仅有责任开发相关技术，而且需要对社会披露产品信息。

德国：首个以EPR为要求进行包装管理的国家，建立覆盖3种垃圾收集点的综合收集网络

20世纪80年代，欧洲回收与再循环协会在8个欧盟国家开展包装回收试点，然而这个项目未能成功。不少头部企业尝试了各种方式都无法实现回收目标，于是，部分欧盟国家开始制定各自的公共政策，要求企业对自己产品的包装履行责任。

德国是第一个以EPR为要求进行包装管理的国家。因为担心本国垃圾填埋场面积不断减少，德国很快设定了关键目标：通过创建降低包装消耗的策略来减少资源的使用。

1991年6月，德国政府颁布了《包装废弃物管理条例》，首次就废弃包装的重新利用及利用比例进行了全面规定，并强制要求生产商和经销商必须负责其产品包装的回收和处理。如果商家希望不用自己动手去履行回收义务，需支付相关费用，由指定的机构负责废包装的回收利用。但同时，支持部分零售商和供应商自主选择与专业废弃包装处理机构建立长期合作。由于需要、定位有所不同，多数生产、进口包装的德国企业与专业机构寻求合作，实现灵活、高效的包装回收。

最初在德国管理包装回收系统的是名为Duales System Deutchland（DSD）的机构。DSD向制造商和分销商收取许可费，以便在包装上使用“绿点”或者“Greuner Punkt”标志，表示此类包装是被允许放在某种特定的回收系统里的。同时，每种材料的费用都是根据回收费用计算的。这种方式鼓励生产者尽量使用费用较低的可回收材料及减少包装数量来降低相关费用。

德国的回收系统包括最普遍的路边系统，塑料、复合材料、铝和钢等放入提供给家庭的黄色袋子或垃圾箱中。纸张和纸板被收集在一个单独的蓝色箱子里，在家或者社区附近的集装箱站收集。在销售“绿点”包装产品的零售店，也为绿点废弃物提供收集站。95%的德国人可以使用路边收集设施和其他方便的回收设施，站点也都设立在商业区、住宅区等便于消费者的地方。

在德国，所有住宅小区或者住宅楼中，都配有基础的3种垃圾箱，分别回收有机垃圾、轻型包装和纸制品。在每个街区都会有专门用以回收玻璃制品的垃圾箱，往往有绿色、棕色和白色3种颜色，用以回收3种对应颜色的玻璃瓶。至于装修材料之类的其他生活垃圾，则往往需要自行丢弃到指定处理地点。德国逐渐由此建立覆盖了住宅区、街区和指定处理点3种垃圾收集点的综合收集网络。

不断完善的EPR法规在德国增加循环利用和降低能耗方面产生了积极的影响。通过几十年的经验积累，目前德国已成为开发新的分类及回收技术的领头羊。

比利时、加拿大：建立、优化地方或省级层面废弃物回收体系

比利时因统一的包装体系和高回收率被反复引用为EPR在包装、回收方面的成功案例。比利时的生活垃圾收集是一项市政责任。当时，比利时地方政府签署了一项协议，共有589个城市进行废弃物管理，设立约50个城市间废弃物管理局。

比利时包装专业运营商注重通过与市政当局的持续沟通与合作，获得优质材料，在回收体系中将塑料、金属、纸张、玻璃和其他生活垃圾分离，减轻了废弃物运输中的污染，确保回收高质量的材料进行再循环。不同于德国投资于创新塑料市场的新技术，比利时更倾向于收集能够获得市场价值的塑料。

加拿大在地区性废弃物管理方面也有所尝试。近年来，加拿大在多数地区开展了某种形式的产品和包装的EPR框架立法。2014年，加拿大10个省份中有4个已经实施了包装计划——安大略省、魁北克省、马尼托巴省和不列颠哥伦比亚省。

以安大略省为例。其建设路边回收蓝桶系统是由饮料行业提出的，用来收集塑料制品、树脂材质的垃圾以及牛奶盒、饮料瓶、易拉罐等。最初，政府规定软饮料企业须使用一定配额的可重复充装瓶。但可重复充装瓶在一定程度上削弱了消费者的购买意愿。于是，当地企业与政府沟通后，政府同意削减当前可重复充装瓶的配额比例，但软饮料行业要为协助完善安大略省的路边回收系统提供资金支持。因此，加拿大逐渐推广了相关行业和市政资金共同承担费用的回收蓝桶系统，在保障饮用安全的同时，给人们处理饮料瓶等生活垃圾带来不小的便利。

目前，加拿大各省级层面大约有50种产品在采用这一产品管理模式。所有省份都有啤酒容器的押金系统，8个省有软饮料容器回收计划。这也是一个双向路边包装回收系统和押金系统共存的体系。

日本：集中制定一系列法律法规明确责任，从基本法、推进再生利用、专项法律法规3个层次推行

日本曾是世界上第二塑料生产大国。废旧塑料回收一直是困扰日本的严重社会问题，所以对废旧塑料的回收利用，日本一直保持积极态度。

20世纪90年代，为实现零排放的循环型社会的理想，日本提出“环境立国”的口号，集中制定了一系列法律法规。这是日本资源循环利用率高的最重要保障。这些法律可以分为3个层次。第一个层次为基本法，2001年全面实施《建立循环型社会基本法》，在废弃物规范处理方面，2010年修订《废弃物处理法》。第二个层次是推进再生利用，2001年，全面修订《资源有效利用促进法》。第三个层次是针对各种产品的性质而制定的专项法律法规，如《容器包装循环利用法》《家用电器回收再利用法》《食品回收再利用法》《建筑及材料回收法》《车辆再生利用法》等。这些法律覆盖面广、操作性强、责任明确，对不同行业的废弃物处理和资源循环利用等作出了具体规定。

《容器包装循环利用法》全面实施并于2006年修订后，日本垃圾人均排放量快速下降，2016年人均排放量较2000年下降21.6%。2016年，日本共生产树脂1075万吨，消费量为980万吨，其中以物理回收法收集了206万吨（占23%），以化学回收法收集了36万吨（4%），以能源回收法收集了516万吨（57%），以焚烧法处理了80万吨（9%），以填埋法处理了60万吨（7%）。这样一来，在垃圾数量不断增长的情况下，填埋量不断减少。

总而言之，当前国际上的生产者责任延伸制大多建立在相关法律基础上，如PPWD（欧盟于2018年修订的包装废弃物指令）和日本《容器包装循环利用法》等，将塑料包装作为资源建立单独回收体系，或与其他资源废弃物一起回收。这些与城市废弃物体系、市政体系、回收成本和再生产业有非常大的关系。但每个国家选择的回收方式各不相同，需要与城市定位和规划结合，和不同的财政收费体系衔接。因此，在不断完善包括塑料在内的废弃物回收体系的过程中，不应盲目地“抄作业”，而需要因地制宜地交出令消费者满意的答卷。

(来源:中国环境报)