绿色「塑」说第6期回顾｜从全球到中国——制定一项具有法律约束力的塑料污染国际文书

2022年12月2日，旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书（以下简称“国际文书”）的政府间谈判委员会第一届会议（以下简称“INC-1会议”）在乌拉圭埃斯特角城圆满闭幕。本次共有160多个国家的代表出席了会议，登记的代表超过2300人。

在为期5天的INC-1会议上，各国代表和利益相关方对于国际文书的范围、目标、架构、核心义务、控制措施、自愿办法、国家行动计划、执行手段（包括能力建设、技术援助和资金）、支持监测和评价执行进展和成效以及国家报告、利益相关方参与和行动、最后条款的标准条文、排序和建议开展的进一步工作等方面进行了一般性的陈述、区域分组讨论和其他非正式磋商。

绿色“塑”说第六期邀请到生态环境部对外合作与交流中心塑料污染防控研究室主任、中国环境科学学会持久性有机污染物专业委员会委员——吴广龙博士，作为对话嘉宾。吴广龙博士长期从事环境国际公约履约和相关政策标准研究工作。

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高杨：从宏观的角度来讲，您如何看待当今全球塑料污染问题？

吴广龙：塑料已经成为我们生产生活中不可分割的一部分，带来诸多便利的同时也带来了巨大的环境影响挑战。根据联国环境署2021年发布的报告，1950年至2017年间，全球累计生产约92亿吨塑料，其中有70亿吨成了塑料垃圾，回收利用率不足10%。由于塑料的化学性质稳定，塑料废物一旦泄露到环境中，则需要数百年甚至上千年才能完全降解，对全球的土壤环境、水生态环境和生物多样性等都将带来长期不利影响。与此同时，近年来全球塑料产量和消费量也一直在稳步增长，欧洲塑料制造商协会的数据显示，2015年至2020年间，全球塑料产量和消费量平均每年以2%的速度增长，预测到2035年塑料产量将增加一倍，到2050年产量将增加两倍，预计到2050年全球塑料累计产量将增长到340亿吨。有研究发现，每年流入海洋的塑料垃圾超过1100万吨，如果不采取措施控制，到2050年海洋塑料垃圾的重量将会超过鱼类的总重量。

因此，采取全球行动来应对塑料污染问题迫在眉睫。塑料本身并不是污染物，但如果废弃后的塑料制品管理不当导致其泄露到自然环境并达到一定水平的情况下，就会危害人类和自然界的生存和发展，从而成为严重的社会和环境问题。因此，我们在谈论塑料污染问题的时候，需要把塑料和塑料污染区别来看，不能混为一谈，也不要妖魔化塑料。

高杨：联合国希望制定这样一项具有法律约束的塑料污染国际文书的背景是怎样的？针对塑料这一细分领域单独出一个强有力的公约的原因是什么？

吴广龙：国际社会对塑料污染的关注和付诸行动也有一个过程，对塑料污染的重视最早是从关注海洋塑料垃圾开始。早在1972年，有研究发现大西洋西北马尾藻海域出现了大量的塑料碎片，并预测随着美国等国家塑料生产量的快速增加，将会导致更多的塑料垃圾进入海洋并危害海洋生态系统健康。直到1995年，海洋废弃物被纳入《华盛顿宣言》才逐渐引起了全球各界的关注。2001年，国际海洋环境保护科学问题联合专家组提出了海洋废弃物问题，进一步推动了联合国对海洋塑料垃圾的重视。随后，联合国环境署在2003年发起“海洋垃圾全球倡议”，并在2011年首次公开提出了全球海洋塑料垃圾污染问题，2012年推出《海洋垃圾全球伙伴协议》，同年召开的联合国可持续发展大会上也特别提及了海洋废弃物的问题。

从2014年开始的历次联合国环境大会也关注塑料污染问题。2014年召开的第一届联合国环境大会提出在应对海洋塑料污染的时候，强调预防原则的重要性，同时提出对微塑料来源、特质、影响应及时采取应对方式并作进一步研究。2016年召开的第二届联合国环境大会通过海洋塑料垃圾和微塑料的决议，强调了对废物的预防和无害化管理原则。2017年第三届联合国环境大会通过决议认识到海洋塑料垃圾主要来自陆源，敦促所有国家和利益相关方在负责任地使用塑料的同时减少不必要的塑料使用，鼓励各国制定通用的定义和统一的标准及方法用于衡量和监测海洋垃圾和微塑料。2019年第四次联合国环境大会首次提出了生命周期的概念，提出通过采用生命周期方法杜绝向海洋排放垃圾和微塑料的行为。这个时候国际社会对于塑料垃圾污染的关注更多的还是集中在海洋塑料和微塑料，对制定全球塑料国际文书还没有达成共识。

但在2022年第五届联合国环境大会迅速达成《终结塑料污染：迈向达成一项具有国际法律约束力的文书》的决议，强调需要采取进一步的国际行动，制定一项关于环境（包括海洋环境）中的塑料污染的具有法律约束力的国际文书，采取全球行动减少塑料污染。同时还决定设立政府间谈判委员会，于2022年年内开始谈判，目标是在2024年底前制定一项具有法律约束力的国际公约，为塑料污染国际文书的谈判拉开了序幕。国际社会评价，这一国际文书一旦制定将会是继《巴黎协定》后最重要的多边环境协定。

会议组织

吴广龙：本次INC-1吸引了来自联合国160多个成员国的1000余名代表，以及9个政府间组织、8个联合国专门机构和409个非政府组织的共计2000余人参会。会议以线上线下相结合的方式召开。大会为期5天，于2022年11月28日正式开幕，乌拉圭总统路易斯·拉卡列·波乌、联合国环境署（UNEP）执行主任英厄·安诺生、乌拉圭环境部长阿德里安·培尼亚出席了会议并致辞。

本次会议共召开9次大会，分别选举了会议主席，通过了临时议事规则和议程，听取了各区域和部分国家的一般性发言，讨论了文书的潜在要素，并最终通过了会议报告，确定了INC-2举办地点和临时议程草案。

在2022年5月召开的准备关于塑料污染政府间谈判委员会的不限成员名额特设工作组会议（OEWG）上，经过多方讨论最终确定INC主席团由1名主席和10名副主席组成，联合国五个区域中每个区域产生2名主席团成员代表，小岛屿发展中国家产生1名主席团成员代表。历次联合国环境公约大会一般包括亚太、拉丁、西欧国家、非洲国家以及东欧国家，每个国家推荐两名代表。此次大会考虑到海洋塑料对小岛屿发展中国家的影响，也给小岛屿发展中国家一个名额。受俄乌冲突的影响，东欧国家一共推荐了四名代表，由于东欧国家对主席团成员还没有达成一致，因此本次会议没有选举主席团，主席团的选举将推迟到INC-2会议。

 “终结塑料污染的雄心联盟”在大会前还组织召开了题为“适于目的的全球塑料协议”的边会，邀请INC-1东道主乌拉圭，联盟成员秘鲁、厄瓜多尔和日本，新成员国约旦、马里和巴拿马，以及世界自然基金会（WWF）和雀巢公司就全球塑料污染治理发表了观点。

高杨：INC-1会议主题不仅针对陆地的塑料污染，也包括海洋塑料污染，参会的各个国家和地区针对原则、目标等方面都提出了各自的想法，请吴主任分享一下世界主要经济体和地区都有哪些主要的观点？

吴广龙：本次大会各个成员国和一些观察员发表了自己的观点和看法，从各成员国和主要经济体表态发言来看，主要包括以下几个方面：

一、关于文书的范围。各国对于文书应该覆盖塑料全生命周期的立场是基本一致的，但对于全生命周期的边界和具体的关注点却有所不同。以欧盟和挪威为代表的地区和国家希望关注塑料生产的全生命周期，其中上游要从聚合物生产开始，中游要重点关注塑料制品的可持续设计和可追溯性从而实现循环经济，下游重点关注环境泄露；秘鲁和智利则是提出减少塑料原材料的生产，消除一次性塑料和有毒有害添加剂；沙特和日本等国家则认为，塑料本身并不是完全危险，相反非常有用，塑料污染治理的重点应该是解决塑料环境泄露，应当建立适当机制促进有效的塑料循环经济和控制环境泄露。

二、关于文书的目标。各国对于“终结塑料污染”这一总目标的立场基本一致，提出的主要要素包括“免受塑料污染的影响”“保护人体健康”“促进可持续发展”等内容，但是在如何表述上观点有所不同。欧盟希望通过循环经济的方式实现上述目标，同时针对塑料生命周期的不同阶段制定具体的分目标；哥伦比亚代表拉美集团表示，文书的目标应该简洁易理解，并且要确保随着时间的变化不断去完善；日本提出文书的目标应该包含到2040年实现海洋塑料垃圾“零排放”。

三、关于文书的核心义务和管控措施。在文书应该是全球的、强制性的还是国家自主主导和自愿性为主，各国分歧比较大。一派是以挪威和卢旺达等国家主导的“终结塑料污染的雄心联盟”，希望能够达成一套“自上而下”的全球规范；而以美国和沙特为主的另一派则是主张“自下而上”，各国根据自己的国情制定国家目标和行动计划。

四、在能力建设、技术和资金援助方面。这一方面发展中国家能够保持一致，小岛屿国家等发展中国家提出“污染者付费”等方式，希望得到资金支持来清理海洋垃圾。欧盟表示，资源的调动应该扩大来源和模式，提出鼓励私营部门参与，并制定相应的生产者责任延伸制度条款；美国则指出，现在讨论金融机制的具体安排还为时尚早。

高杨：此次会议的一个新的机制是引入了多利益相关方的参与，包括谈判之前多利益相关方的论坛以及谈判第二天下午利益相关方的对话。请您介绍一下为什么此次塑料文书的谈判会引入这样的机制以及非国家的组织和利益相关方有哪些值得借鉴和关注的观点？

吴广龙：本次会议的特点之一是参与方的多元化，除了成员国政府和联合国机构以外，还有很多政府间组织、企业、非政府组织以及科研院所等参与并在大会上积极发言。多利益相关方的参与有利于政府间谈判委员会成员倾听各方的观点，也为推动INC会议的进程和决策提供一些有价值的信息从而提高谈判过程的公平和透明度。根据议事规则，利益相关方只是以观察员的身份参与本次会议，可以发表观点为谈判进程作出贡献，但不发挥谈判的作用。总结这些利益相关方的观点，我觉得有三点值得关注：

一、人权问题。美洲健康联盟提出，需要制定强有力的、全面的框架，塑料在全生命周期都涉及人权，要把人权放在利益之前；海洋基金会提出希望公约基于人权建立标准，提高透明度，要制定一些强制性、义务性的措施来防范塑料污染问题；全球拾荒者联合会认为，拾荒者收集了世界上60%的垃圾，希望能够了解到文书对拾荒者的影响并有一个公平的转型。

二、对比各方观点，需要注意的是很多利益相关方提出了要建立统一的标准从而减少塑料的生产和使用。全球塑料条约联合会提出不能只关注国家计划，还需要制定统一的标准，希望公约可以减少塑料的生产和使用，消除有问题和不必要的塑料，防止和缓解大块塑料和微塑料的泄漏，并且要广泛听取各方意见。

三、强调前端设计的重要性。瑞典大学教授提出在设计时就要考虑用什么样的材料来促进循环经济。

这些利益相关方的观点更多的是从自身的角度出发，虽然说有些观点比较激进，也没有参与谈判和磋商的权利，但也在一定程度上影响谈判的进程。预计INC-2到INC-5还会持续关注利益相关方的问题。

高杨：非政府的组织和机构会从多元化的角度去考虑问题，同时也会出现一些比较激进的观点，比如说您提到的限制塑料的生产，从您个人的角度，如何看待限制塑料总量生产这一观点？

吴广龙：我们要理解塑料和塑料污染的区别，塑料在我们生产生活中应用广泛，发挥着重要的作用。如果限制塑料生产后找不到合适的替代品，也会影响到我们的生产生活。但是限制一些有问题和不必要的塑料是需要的，也达成了国际共识，这就需要我们去甄别有问题和不必要的塑料的种类，从而达到减少生产的目的。单纯提出限制塑料的生产的观点有失偏颇，对于塑料来说，解决其环境问题和加强末端管理才是最重要的。

高杨：对国际文书架构的选择希望是框架性还是特定性的？塑料污染作为一个细分领域，与现行环境资源领域的公约之间如何做好衔接关系处理？

吴广龙：INC-1会议文件里给出了两种关于国际文书的模式，也就是特定公约和框架公约，它们的区别在于核心义务和控制措施是包含在一个带有附件的单一文书中还是被划分在不同的法律文书中。根据附件内容的详细程度，特定公约又可以分三种结构：第一种是附件主要内容为技术性资料，充分阐述公约正文的一些控制措施；第二种是附件包含实质性条款；第三种是附件包含一些补充协议的伞型公约。

两种模式各有优缺点，特定公约模式可以确保公约文书的简洁清晰，附件的制定和修订将比正文更灵活，文书可随着不断发展的情况和需求进行完善，但如果核心义务和控制措施一旦在文书正文中达成，那么留给各国产业转型的时间和空间就比较紧迫了。采用框架公约的模式，在谈判和生效时间上会为一些国家赢得缓冲的时间，但是将塑料全生命周期的不同管控措施分别纳入到塑料国际文书的正文和若干协定书中，就会导致谈判议题的割裂。两种模式可以相互补充和交叉使用，从各国的发言来看，大多数国家对文书应该采用特定公约模式还是框架公约模式仍然持相对灵活的态度。从现在已经达成的公约来看，大多数公约还是特定公约模式，我们也表态支持这种模式。

塑料污染国际文书与一些已经达成的公约也有一定的关联，比如《控制危险废物越境转移处置的巴塞尔公约》。2019年，《巴塞尔公约》通过了采取进一步行动处理塑料废物的决定，以防止和尽量减少塑料废物的产生，改进其无害化环境的管理并控制其越境转移，降低塑料废物中有害成分的风险，提高公众意识。另一个关联比较大的是《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，因为塑料在生产过程中，需要将阻燃剂和增塑剂等添加剂混合到合成材料中，以增加其柔韧性、透明度、耐久性和寿命。目前，《斯德哥尔摩公约》通过的31种受控持久性有机污染物中， 与塑料全生命周期有关的持久性有机污染物达到16种。

这些已有的公约和即将达成的塑料污染国际文书的重点管控内容仍然有所区别，《巴塞尔公约》重点关注的是塑料废物的跨境转移，《斯德哥尔摩公约》重点关注的是持久性有机污染物的污染防治，而塑料污染国际文书将关注塑料全生命周期，从聚合物生产开始，到塑料制品生产、流通、消费，再到塑料废弃物的处置和回收利用。从各国的发言和秘书处准备的INC会议文件来看，国际社会对于加强与现有国际公约的衔接，做到协同增效也达成了普遍共识，塑料国际文书的制定过程中也将充分注意与这些公约的衔接，做到补充和协同。

高杨：中国的塑料污染治理可以追溯到上个世纪80年代，到现在经历了几十年的变迁，经历了好多阶段。现阶段从2021发布的《“十四五”塑料污染治理行动方案》开始，我们进入到新的一个篇章。您觉得正在做的国际文书对于我国“十四五”的规划实施会产生什么样的影响？我国的相关实践如何能够贡献到整个国际文书的编撰过程中？

吴广龙：按照第五届联合国环境大会5/14号决议以及INC-1的决议，塑料污染国际文书顺利的话将在2024年年底达成，2025年成员国就可以签署这一文书，这个周期正好与我国《“十四五”塑料污染治理行动方案》的周期相吻合，行动方案中提出的全链条治理的理念也与5/14号决议提到的全生命周期的理念基本吻合。国际文书的谈判也将促进国内相关部门对行动方案的推进力度和实施效果的评估。近年来，我国不断加大塑料污染治理力度，塑料垃圾大规模向环境泄漏的风险明显降低，但在一次性塑料购物袋、农膜、外卖等重点领域问题仍然突出。随着我国经济发展和生活消费水平的不断提高，加上新冠疫情导致的一次性医疗及防护用品需求的大量增加，一次性塑料制品使用量也在快速增加，其必然结果是塑料废弃物的量也将逐渐加大，使得我国塑料污染治理的压力也进一步加大。国际文书的谈判和达成也将加快我国重点领域塑料污染治理的步伐，补齐短板。

作为塑料生产消费和出口的大国以及国际上较早实施“限塑令”的国家之一，我国已初步构建了全链条的塑料污染治理体系，建成了国际领先的废塑料回收利用和处置体系，实现了塑料垃圾的100%本土回收利用和处置。同时，我国也开展了一系列塑料污染治理行动，包括长江经济带清废行动、渤海综合治理攻坚战、“无废城市”建设试点、江河湖海清飘行动等，形成了一些好的经验和做法。在这里，我也希望相关企业在塑料污染治理方面有好的经验和做法可以与我们取得联系，我们也将充分利用政府间谈判委员会这一平台，主动对外发声，大力宣传我国在塑料污染治理方面的经验和成效，为全球塑料污染治理提供“中国方案”，贡献“中国智慧”。

高杨：请您介绍一下，接下来两年的谈判安排是怎样的？未来两年的谈判会对我国产生哪些挑战？

吴广龙：INC会议计划召开五次。2022年年底已经召开一次，2023年和2024年分别计划召开两次，并希望在2024年年底INC-5时国际社会能够按照计划对文书的内容达成一致。INC-2会议将于2023年5月29日—6月2日在法国巴黎召开，根据INC-1的谈判情况，我认为在INC-2期间，成员国可能会在四个方面展开磋商：（1）文书的目标和范围；（2）文书应该设置怎样的核心义务、控制措施和自愿办法；（3）履约手段，也即通过什么样的方式保证文书的实施；（4）资金机制。我国也会积极参与到INC-2至INC-5的整个谈判过程，积极引导谈判的走向，为国际文书的达成做出我们应有的贡献。

高杨：国际文书的制定不仅会对我们国家层面和地区层面产生深远的影响，更多的变革最终会落在产业和企业的维度，尤其是一些品牌企业、材料企业、生产加工企业以及回收再生企业。请您给企业代表提出一些建议，在未来的两年内需要做出哪些调整以应对2025年这一重磅国际文书的出台。

吴广龙：我在国际文书谈判过程中的一个很深的感触是各国对于塑料全生命周期污染治理的理念已经达成普遍共识。按照INC-1会议文件对全生命周期的划分，上游包括从原油、天然气或回收/可再生原料中提取原材料和聚合物生产树脂的过程；中游包括产品的设计、制造、包装、分发、使用和塑料产品的维护；下游,即末端管理，包括分类、收集、回收和处置。因此，国际文书的范围将从聚合物的生产开始，到塑料废弃物的回收利用和处置，这也意味着塑料生产相关的所有企业将或多或少受到国际文书的影响。从塑料全生命周期的角度，塑料国际文书对我国塑料工业的影响有以下几点：一是对于塑料原材料生产企业来说，国际文书可能对一些有危害的添加剂提出管控要求。这就要求企业提早对其中添加剂的使用情况和危害性进行研究和评估，尽早开展可行替代品的研究和应用以防止一旦禁止某种添加剂的使用而对生产造成一定的影响。二是对塑料制品的生产企业来说，国际文书可能会强调塑料制品的可持续设计，并且有可能制定可持续设计国际统一的标准和指南。这就需要我们企业加强塑料可持续设计和生态设计方面的研究和应用，在塑料制品的设计和生产过程中，要考虑如何更好的循环利用，采用易回收、易循环的设计来提高未来塑料废弃物的回收利用率。三是对于塑料流通企业来说，结合前端塑料制品的可持续设计，流通企业需要考虑如何创新模式，提高塑料制品的循环次数，使得塑料制品尽可能长时间地循环以保证产品的最高价值。四是对于处置和回收利用企业来说，如何提高塑料废弃物的资源化水平和高值化利用水平还有很大的空间。

第二个感触是国际社会对于消除和替代有问题和不必要的塑料也已经达成了共识。虽然有问题和不必要的塑料的定义和范围需要政府间谈判来确定，但这些塑料通常都是一次性塑料制品，其减量和替代本身就是大势所趋，所以生产企业该如何转型也应尽早列入日程。

第三个感触是许多成员国也在呼吁通过生产者责任延伸使生产者承担更多的废弃物回收处置义务。我国也在试点生产者责任延伸制度，2016年国务院办公厅印发的《生产者责任延伸制度推行方案》中就将生产者责任延伸的范围界定为开展生态设计、使用再生原料、规范回收利用和加强信息公开四个方面，提出在电器、电子、汽车、铅蓄电池和包装物等产品中实施生产者责任延伸制度，对回收链条薄弱的环节给予技术和资金支持，推动回收利用率的目标实现。随着国际文书对生产者责任延伸制度的明确和界定，我国也将加快塑料生产行业中生产者责任延伸制度的试点范围，这就需要相关的生产企业及早地去做一些准备。